La crise du pouvoir civil

Dans les entretiens, les personnes ayant participé à la « gestion de la crise » évoquent souvent de problèmes de coordination qui engendrèrent des situations plus catastrophiques que celles occasionnées par la destruction de la nature. Les experts en secourisme affirment que « la gestion du désastre a été un désastre » (Entretien avec Alirio Puente à Helimedical, Caracas, juin 2002). Les pouvoirs publics furent condamnés par l’opinion publique pour leur négligence et leur manque d’efficacité dans la situation de crise, et l’action de l’État fut perçue et recensée comme étant en soi une source de destruction et de malheur. Cette condamnation dénonce soit l’excès – usage démesuré de la force publique – soit l’inertie ou l’omission – la force publique arrivée « trop tard ».

Des cellules de crise brisées

Les journaux télévisés avaient averti le 5 décembre 1999 que la situation à Vargas et Caracas risquait de devenir très dangereuse si jamais les pluies continuaient. Le gouverneur de l’état de Vargas déclara « l’urgence administrative » dans son état pour pouvoir « faire face avec plus de diligence »²⁸ à la situation. Mais les moyens et les efforts déployés s’avérèrent insuffisants face à l’ampleur des torrents de boue survenus quelques jours après. Plus tard, l’opinion publique vénézuélienne remit fortement en cause la Défense civile (Protección civil)²⁹ pendant la crise car elle avait eu, semble-t-il, assez d’éléments pour proposer au sein du haut gouvernement une évacuation préventive de la zone³⁰.

Les coulées de boue se succédèrent toute la nuit du 15 au 16 et on compta des victimes par dizaines de milliers. Le 16, alors que le Président appelait à l’unité nationale et que le Conseil des ministres déclarait cinq états en situation d’urgence, les premières cellules de crise intervinrent de façon autonome, sans liaison avec le gouvernement central. En effet, quelques signes avant-coureurs enregistrés les jours précédents, comme effondrements localisés de maisons et quelques morts, avaient déjà conduit à leur mobilisation.

Ces institutions se trouvaient en détresse avant la catastrophe, ce qui s’avère cruciale pour comprendre leur fonctionnement pendant l’urgence. Pour comprendre le processus de prise de décisions dans la gestion d’une crise, il est important de considérer le contexte institutionnel préalable, la place en temps « normal » des institutions qui gèrent la crise ; leur statut dans l’appareil du gouvernement, leur effectif, leur budget, etc. expliquent en effet en grande partie la façon dont fonctionne la chaîne de commandement au moment du désastre. Les cellules de crise n’avaient pas de cadre légal propre et comptaient des budgets limités et un personnel très réduit. La cellule de crise que j’ai visitée à Caracas en 2003 (voir la vignette de terrain n° 1) fut fortement impliquée dans les opérations de secours de décembre 1999. Pendant une semaine, j’ai mené des observations et effectué des entretiens pour mieux comprendre ses mécanismes et dispositifs de fonctionnement.

Le journal de bord du secouriste, Enrique Martin Cuervo rend compte de l’impuissance des secouristes bénévoles devant la magnitude du désastre qui était en train de frapper la zone nord côtière du pays³¹.

« La nuit du 15 décembre la pluie généra le deslave de la cordillère de la côte. Cette nuit-là, il n’y avait pas de plan de sauvetage à mettre en place et il n’y avait pas non plus de personnel pour le faire (…) » (Journal de bord d’Enrique Martin Cuervo 2000)³²

Les premières opérations de secours de la cellule de crise se déroulèrent les 16 et 18 décembre 1999³³. Des hélicoptères de la protection civile et des bénévoles amenèrent les survivants à plusieurs endroits : l’aéroport international de Maiquetía à Vargas, la base aérienne de La Carlota à Caracas et les terrains de Golf de Caraballeda, parmi d’autres. Des hélicoptères appartenant à des institutions privées, à des organisations civiles de secours ainsi qu’à la cellule de crise du ministère de l’Intérieur entreprirent les premières opérations de secours. Etant donnée la petite taille de leurs appareils, l’évacuation était trop lente et peu efficace. Les forces militaires internationales, appartenant aux cellules de crise étrangères, arrivent plus tard sur la zone de désastre ; les premières à arriver furent été les forces françaises et nord-américaines.

Disputes et insultes étaient courantes entre les officiels de l’armée et ceux de la Défense civile. Cette tension devint vite incontrôlable et conduisit à la militarisation du secours et à la subordination totale de la Défense civile au pouvoir militaire. Pour le coordinateur national de la cellule de crise où j’ai mené mon enquête, Guillermo Garrós, la hiérarchie institutionnelle de la Défense civile est inférieure à une « Direccion general sectorial » adscrite au ministère de l’Intérieur et de la Justice ; « n’importe qui » (référence voilée aux ministres et aux généraux de l’Armée de terre) peut ainsi « arriver dans les bureaux de la Défense civile et débarquer avec des ordres et contre-ordres »³⁴. L’enjeu de la responsabilité des autorités civiles dans le contexte de La Tragedia fut étroitement lié à la remise en cause de la composante civile et au renforcement du pouvoir des Forces armées.

Dans les États contemporains, les institutions de la Défense civile sont attachées aux Forces armées et aux ministères de l’intérieur, de la communication et des infrastructures³⁵. Les systèmes opérationnels des agences et institutions qui assurent la gestion des urgences sont elles étroitement liés à une approche militaire des situations d’urgence, même si seules sont affectées les populations civiles son affectées. Des études sociologiques (Kroll-Smith et Gunter 1998) ont récemment suggéré que les divergences entre les institutions telles que la Défense civile, l’État-major des Forces armées et le gouvernement fédéral apparaissent dès qu’il faut définir ce qu’est une situation de désastre et ce qui n’en relève pas. C’est pourquoi la sociologie appliquée à l’étude des catastrophes est souvent sollicitée avant tout pour définir la situation même de « catastrophe » (Quarantelli 1998).

Cette définition relève de l’exigence morale des sociétés contemporaines de disposer d’assez de moyens pour faire face à ce type de situations. L’inefficacité des cellules de crise est souvent signalée comme la responsable directe des morts lors des catastrophes. L’éditorial du premier article de la revue Disasters est un exemple significatif de l’impératif moral qui dominera la démarche du comité de rédaction : « (...) notre conviction est que les gens meurent lors des catastrophes principalement parce qu’on investit peu de ressources pour sauver leurs vies » (Benthall 1993:25)

Exactement trente après la déclaration des fondateurs de la revue Disasters, le bureau des affaires humanitaires des Nations Unies (OCHA) a émis une déclaration de principe fort semblable :

« (…) il est bien connu que mettre en œuvre une coordination humanitaire effective est fondamental pour sauver des vies, aider les victimes et soutenir les équipes locales. »³⁶

Ce diagnostic est presque littéralement identique d’ailleurs à celui avancé par des experts à propos de la crise générée par l’ouragan Katrina en août 2005 ; pour eux, où « le problème » consiste en :

« (…) l’absence ou la faiblesse dans la coordination des actions pour répondre à la crise, le redoublement des efforts, l’utilisation inefficace des ressources, et d’autres obstacles d’ordre politique, ainsi que la lenteur pour réagir dans des situations changeantes. »³⁷

Je mobiliserai trois scènes de La Tragedia, telles que je les ai retranscrites dans mon carnet de terrain, pour illustrer la crise des institutions civiles du secours et les enjeux de la gestion de la crise. D’abord, une dispute sur la piste d’atterrissage de la cellule de crise entre des membres du haut gouvernement. Cette dispute montre la difficulté pour des fonctionnaires du même niveau hiérarchique de faire prévaloir leurs points de vue. Ensuite, deux graves accidents d’hélicoptères dus apparemment à une défaillance dans la coordination des secours entre les cellules de crise civiles et le commandement militaire. Enfin, le scandale médiatique suscité par l’égarement des enfants durant le sauvetage montre l’absence de mécanismes permettant d’exiger l’application des protocoles de sauvetage par les secouristes militaires.

Le désastre de la gestion du désastre

« Un jour, en pleine urgence, sur la piste de la cellule de crise de l’aéroport de Maiquetía, le ministre Alfredo Zambrano³⁸ et la directrice des Relations Internationales du ministère de la Santé Cristina Ochoa se sont fortement disputés. Ochoa était à l’époque le bras droit du ministre de la Santé et du Développement social, Gilberto Rodríguez. Elle avait réussi à faire venir quelqu’un de l’Organisation Panaméricaine de la Santé (OPS), pour survoler les lieux affectés en hélicoptère. Cette visite était une réussite d’Ochoa car le fonctionnaire de l’organisation internationale devait par la suite établir les montants d’une aide financière. Le ministre de la Science et de la Technologie Alfredo Zambrano, le cadre plus jeune du gouvernement d’Hugo Chávez, était devenu malgré lui une figure incontournable car il avait téléphoné au Président et lui avait donné des explications géologiques sur la nature du phénomène dévastateur. Une grande confusion régnait les premiers jours sur la nature même du phénomène. Zambrano avait ainsi gagné la confiance du Président. Ses avis ont tellement rassuré Chávez que Zambrano sera nommé plus tard, début de l’année 2000, Autoridad Unica de Vargas. Cristina Ochoa sera nommée à son tour ministre de la Santé et du développement social. Mais pour l’instant, sur la piste de base aérienne du SARS, c’est Zambrano qui avait le pouvoir sur place. Il était un homme jeune, ingénieur, qui communiquait avec le Président via son téléphone portable.

Zambrano a fait le forcing pour empêcher Ochoa et son invité de survoler la zone. Dans une engueulade humiliante pour Ochoa, devant le représentant de l’OPS, il lui a dit qu’elle « y était déjà allée », insinuant par là qu’Ochoa allait se balader « encore une fois ». Elle avait en effet un rôle important car elle devait assurer l’arrivée de l’aide humanitaire en sensibilisant au maximum les directeurs des agences internationales de santé publique. Ochoa a été vexée et indignée par l’attitude de Zambrano, qu’elle qualifia d’arrogante et d’arbitraire. Zambrano pour sa part jugeait qu’il fallait limiter les ballades en hélicoptère mais était accusé à son tour de vouloir monopoliser les informations concernant le désastre pour ainsi exercer plus facilement le pouvoir. Finalement, Ochoa n’a pas fait d’autre vol. Lorsque j’ai évoqué cette scène avec Zambrano, il m’a dit, gêné, qu’il ne s’en souvenait pas. » (Carnet de terrain, reconstitution d’après les témoignages recueillis en 2000, 2001 et 2003)

Le rapport de la commission de l’Assemblée nationale cité fait mention de la désignation d’un « officiel de contact » de l’organisation panaméricaine de la santé (OPS/OMS) pour « évaluer les besoins des matériaux des aspects épidémiologiques (conditions environnementales et contrôle de vecteurs) »³⁹. Le ministre avait intérêt de contrôler l’accès à l’information pour des raisons techniques. Dans le contexte de l’urgence, survoler la zone dévastée en hélicoptère était devenue l’opportunité la plus convoitée par les fonctionnaires, les journalistes et les curieux. Le contrôle à l’accès aux hélicoptères était devenu une source énorme de pouvoir qui permettait d’avoir les renseignements en direct sur l’état des lieux : vidéos, photos, rapports, etc.⁴⁰

Cette scène décrite montre non pas tant un problème de communication interne ou d’efficacité que le fait que la période de crise constitue un moment fort dans la consolidation du leadership des fonctionnaires, c’est-à-dire, de l’exercice du pouvoir. Le pouvoir s’exerce en suivant des lignes d’action qui obéissent souvent à des logiques politiques, à des moments qui peuvent marquer de manière décisive les carrières politiques. Cette scène montre les conséquences sur le terrain de l’absence d’une institution civile coordinatrice du sauvetage, en mesure d’établir une chaine de commandement.

Le commandement engendre ainsi d’autres catastrophes, comme le montre la seconde scène, plus dramatique. Les accidents mortels de deux hélicoptères pendant le sauvetage alourdirent le bilan des victimes. Pour assurer les opérations de secours pendant La Tragedia, la cellule de crise Humboldt avait à sa disposition 5 hélicoptères (dont un de la Police de l’état de Miranda) et 5 avions trop petits pour effectuer des sauvetages massifs⁴¹. Les hélicoptères civils et les hélicoptères militaires menaient de façon simultanée les tâches de secours et d’évacuation sans être sous la même coordination. Les radars et les radios des hélicoptères civils et des hélicoptères militaires ne transmettaient pas sur la même fréquence. Sur les pistes, les hélicoptères étaient trop proches des avions, les militaires étaient maladroits dans les ordres, opéraient avec lourdeur, et les contrôleurs aériens étaient perdus dans les ordres et contre-ordres. La coordination exercée dans le centre de commandement installé à Maiquetia était défaillante⁴² :

« Le sauvetage des sinistrés de Vargas généra, rien que par sa mauvaise mise en place, des crises, les unes après les autres… Ceci est propre du Venezuela. Il y avait un manque total de vision globale et de coordination. » (Propos secouristes, observations dans la cellule ORH, Caracas, 5 août 2003)

Les militaires étaient réticents à synchroniser leurs appareils – radars, radios, etc. – sur la même fréquence de l’aviation civile. Le récit d’un secouriste-contrôleur aérien témoigne à ce sujet des conflits de pouvoir à l’intérieur de la base de l’aéroport de Maiquetia :

« Je me suis engueulé avec un général de la Force Aérienne le 17, et j’ai quitté les lieux, je lui ai dit qu’il était fou. Le type ne contrôlait pas le trafic aérien. Il voulait me mettre en taule mais j’ai mon compère, un vice-amiral, chargé de la direction du Bien-être social au ministère de la Défense, qui, en plus, était à côté, et il avait plus de trucs dorés sur son uniforme… » (Entretien avec un secouriste-contrôleur aérien, l’ORH, Caracas, 5 août 2003)

Le lieu censé être le cerveau des opérations de secours était le lieu de confrontation entre experts civils et commandants militaires rendant toute coordination impossible :

« Tout l’aéroport avait de l’électricité sauf la base SAR. Et c’était là que [les militaires chargés de coordonner les actions] décidèrent d’installer le centre de commandement des actions de sauvetage dans un hangar précaire. Et là, le “despelote” [mot qui peut être traduit par chahut, cohue, bordel] commença. Les généraux de l’Armée de terre sont arrivés, étaient en désaccord avec les commandants du sauvetage. » (Entretien avec un secouriste-contrôleur aérien, l’ORH, Caracas, 5 août 2003)

Au Venezuela, le manque de coordination entre les institutions chargées de gérer des opérations qui nécessitent une lourde logistique institutionnelle n’est pas une surprise. L’imposition de normes de fonctionnement dans une situation déterminée s’accompagne souvent du viol de ces normes, notamment de la part des fonctionnaires des institutions publiques et gouvernementales qui connaissent les procédures de contournement des règles trop contraignantes.

La conséquence de cette situation fut le sinistre de deux hélicoptères pendant des opérations de secours, évoqué comme le « comble du despelote », du « bordel ». Le pilote de l’un des appareils avait plus de 2’ heures de vol sans repos et n’avait pas fait la formation nécessaire relative au pilotage en zone de câbles électriques, et effectivement, l’accident s’est produit parcequ’il n’a pas vu les câbles⁴³.

Lors des catastrophes, les protocoles internationaux établissent que les médias doivent émettre de messages portant des consignes courtes, claires et précises. Or les chaînes de télévision ont transmis des images sans les éditer, captées dans les zones de réception des hélicoptères, là où les sinistrés s’entassaient devant les caméras pour crier leurs noms et faire passer des messages à leurs proches. Ces images firent monter l’angoisse, les journalistes étaient dépassés et souvent pleuraient en direct. En outre, les chaînes – Venevisión et Radio Caracas télévision (RCTV) – transmettaient des listes des rescapés différentes accroissant encore le climat de confusion⁴⁴. Le paradoxe fut que, à l’aube de l’année 2000, le bug qui affecta la télévision vénézuélienne ne relevait pas du redoutable YK2000 mais des émotions. Sophistiquée sur le plan technologique, la télévision vénézuélienne ne démontra pas des capacités pour revenir à sa fonction publique primordiale : l’émission de consignes et de messages spécifiques pour orienter la population affectée⁴⁵.

L’égarement des enfants des familles sinistrées fut aussi évoqué comme une conséquence du manque de coordination dans le sauvetage. Lors des opérations de secours des officiels ont apparemment pris la décision de séparer les membres des familles – femmes et enfants d’un côté, et hommes de l’autre – avant de les embarquer dans les hélicoptères de guerre⁴⁶. Les familles ont dû gérer ensuite leur unification, parfois sans succès. Les protocoles de secours préconisent d’effectuer un recensement des survivants au moment même du sauvetage car les personnes ont souvent perdu leurs papiers d’identité⁴⁷. Mais cela ne fut pas réalisé. Aujourd’hui, des enfants que des témoins affirment avoir vus en vie et, dans certains cas, reconnus à la télévision, sont encore portés disparus⁴⁸.

D’après les rapports, les effectifs des Forces armées n’effectuèrent pas de recensement des personnes évacuées. En outre, au lieu d’essayer de réunir les familles séparées lors du secours, les soldats en charge des opérations décidèrent de transférer certains des membres des familles dans des endroits différents, en l’occurrence dans l’île de Margarita où à Barquisimeto. Une fois sur place, ces personnes, souvent confuses, furent transférées dans des forts militaires. Celles qui avaient les moyens de communiquer avec d’autres membres de leur famille l’ont fait, et les autres sont restées dans ces sites, parfois totalement isolées pendant des mois. Certaines familles – en particulier les plus pauvres – eurent ainsi beaucoup de difficultés pour se retrouver.

Trois éléments de la représentation sociale de la gestion publique de l’urgence et de sa mise en cause apparaissent. Le premier élément est celui du sentiment d’abandon des sinistrés quand aucune des institutions concernées n’assume la responsabilité de l’ordre durant le sauvetage. Lorsqu’on doit faire face « tout seul » à la situation, c’est bien que l’État brille par son absence. Le deuxième élément est celui de la défaillance de l’État, voire de l’application de mesures arbitraires, comme l’avancent les secouristes de cellules de crise civile. Le troisième élément est celui de la superposition forcée des compétences institutionnelles : en témoigne la dispute des deux fonctionnaires au sujet du monopole des vols en hélicoptère, qui leur permettra de faire passer leurs priorités auprès du Président et de leurs institutions respectives. La scène, ridiculisée peut-être par ceux qui me l’ont racontée, atteste en tout cas de « l’opportunisme » des détenteurs du pouvoir au détriment du bien commun.

Ces trois éléments constituent les caractéristiques de la représentation sociale de l’action de l’État vénézuélien en temps de crise et d’une gestion publique qui qu’engendrerait des situations encore plus dramatiques que la catastrophe elle-même : l’abandon des victimes par des agents incompétents qui ne veillent qu’à leurs intérêts particuliers. Cette figure stéréotypée de l’action publique civile est courante au Venezuela réapparaît lors des crises et légitime le recours à l’imposition de l’ordre par les Forces armées.

Le commandement militaire du secours

Les pluies engendrèrent des obstacles logistiques au bon déroulement du scrutin du 15 décembre 1999. La façon d’aborder le problème des pluies fut donc étroitement liée au moment politique :

« Le Conseil National Electoral (CNE) et la Défense Civile de façon conjointe, vont déployer le jour du referendum un “operativo” spécial dans les zones où la circulation routière ai été restreinte pour ainsi transporter les personnes aux bureaux de vote. »⁴⁹

Le 15 décembre 1999, les Forces armées nationales étaient censées répondre aux lignes d’action établies pour faire face à une situation qui dépassait l’ordinaire administratif des institutions. En effet, les troupes du Plan República⁵⁰ occupaient les bureaux de vote de tout le pays environ deux jours avant le scrutin. Les soldats assuraient la surveillance des urnes, l’ordre dans les files d’attente, le matériel, etc. Mais l’endommagement des infrastructures des jours précédents et la dévastation des jours suivants configurèrent une situation de crise⁵¹. L’enjeu pour le gouvernement était de garantir le bon déroulement des élections, même si les conditions climatiques créaient des conditions adverses. Dans le journal télévisé de la veille des élections, le ministre de la Défense, le Général Raul Salazar⁵², signalait que :

« Nous avons déjà installé au moins 30 bureaux de vote à Vargas (…) Néanmoins, nous avons beaucoup de problèmes avec d’autres (…) Nous allons tenter de les installer par hélicoptère [à cause du mauvais temps] »⁵³

La veille du deslave, le ministre voulait juste rassurer la population par rapport au scrutin et il ne fit référence à aucun plan de prévention ou de sauvetage au cas où les choses empireraient, comme le prévoyaient pourtant les rapports métrologiques de la Force aérienne vénézuélienne. L’exécutif national délégua à « la Force Armée »⁵⁴ la gestion de la crise et, au fur et à mesure que la normalité se rétablissait, le gouvernement distribua des responsabilités spécifiques⁵⁵. Le passage de sauvetage au commandement unique de l’Armée eut lieu le 18 décembre, le commandement civil de ces actions ayant été jugé inefficace et incompétent. Ce qui est présenté dans les rapports officiels sur la gestion de la crise comme une « collaboration harmonieuse interinstitutionnelle » fut néanmoins soumis à une forte pression des compétences et des attributions des militaires et des fonctionnaires civils.

Après la catastrophe, le ministre Salazar sollicita l’assistance du gouvernement des États-Unis, et personnellement de Bill Clinton, pour l’envoi de quatre hélicoptères Chinok, de huit Black Hawk et de deux Galaxy pour assurer le sauvetage des sinistrés. Salazar lança aussi l’idée d’une participation plus directe de l’armée nord-américaine à la reconstruction des routes et des ponts dévastés en demandant la participation du Génie des États-Unis. Cette initiative fut cependant abandonnée le 2 janvier 2000 par le Président Chávez qui mobilisa l’argument de la sauvegarde de la souveraineté nationale et du rejet de l’ingérence⁵⁶. La rumeur associée à ce rejet indique que le président craignait que la présence massive de soldats américains sur le territoire ne des stabilise les Forces armées vénézuéliennes et promeuve un coup d’État.

L’intervention des Forces armées lors du désastre suivit trois étapes : d’abord, la fourniture de secours, à laquelle ont participé les effectifs militaires des trois Forces. Ensuite, la « sécurisation » de la zone dévastée, c’est-à-dire, les actions répressives destinées à rétablir l’ordre ébranlé par les pillages survenus lors de la deuxième nuit après le désastre. Les effectifs d’autres forces ont participé à ces opérations comme la Guardia nacional (gendarmerie) et la DISIP (police politique). Finalement, l’hébergement provisoire des sinistrés dans les forts et bases militaires dès les dernières deux semaines de 1999, sites qui n’avaient jamais accueilli jusqu’alors une telle proportion de personnes civiles, environ (150.000).

Une fois prise la direction des actions de secours, de sauvetage et d’aide humanitaire, la première stratégie du Haut Commandement de l’Armée fut d’établir un commandement unique spécial des trois Forces. Cette « autorité unique » (traduction de l’expression autoridad única) dirigée par le ministre de la Science et de la Technologie Carlos Zambrano, eut sous ses ordres les ministères de l’Infrastructure, de la Santé et de l’Environnement, ainsi que de la Protection Civile et le FUS en ce qui concernait leurs interventions dans la zone affectée. Un premier budget de 12 milliards de bolivars, environ 8 millions d’euros, fut immédiatement approuvé.

Sur le terrain, le général Manuel Rosendo⁵⁷ donna l’ordre aux troupes mobilisées à l’occasion des élections, presque 9.000 soldats, de mener le sauvetage. Le transfert massif des sinistrés vers des zones sécurisées fut l’action la plus importante menée par les trois forces. L’opération consista à arrimer les bateaux de la Marine de guerre à proximité des plages englouties par la boue et les débris. Entre temps, les canots de sauvetage des navires de guerre récupéraient les sinistrés qui attendaient leur tour en groupes près de la côte.

La légitimation de la présence militaire au-delà de l’urgence

Les pouvoirs publics fournirent des arguments pour justifier le maintien des Forces armées dans la gestion de la catastrophe une fois l’urgence passée.

Le premier document analysé est un rapport élaboré par une Commission de députés. Ce rapport mentionne que l’opération « Sauvetage 2000 » (Rescate 2000) permit l’évacuation de 109.324 personnes. Les députés ne tarissent pas d’éloges sur la performance de la « Force Armée » dans le cadre de l’une des opérations « les plus impressionnantes réalisées dans toute l’histoire du pays »⁵⁸. Cette performance sera souvent avancée pour justifier l’efficacité de l’institution militaire dans la gestion des problèmes et le recours à celle-ci dans des crises extrêmes.

Le deuxième document est un texte paru dans un magazine de diffusion institutionnelle de l’agence chargée de la reconstruction locale, CORPOVARGAS, et met en relief le déploiement des actions de secours. Le tout est évoqué en trois phases, systématisées par le corps d’ingénieurs de l’Armée de terre. Un encadré révèle la représentation emblématique de l’action efficace du gouvernement dans l’urgence : il présente une mission achevée, aboutie, élaborée par le Génie de l’Armée de terre. La notion de militarisation sous-entend d’abord le transfert des responsabilités du sauvetage aux Forces armées. Le commandement militaire est alors une solution politique au débordement des cellules de crise et à l’incapacité du ministre de l’Intérieur de sécuriser la zone et de déployer les moyens adéquats pour répondre à la dévastation.

Les responsables des institutions vénézuéliennes favorisèrent la création d’un cadre politique bienveillant à l’égard de l’intervention des Forces armées dans la gestion de la catastrophe et la désignation d’un « commandement militaire unique » qui prit le contrôle total des opérations.

Le troisième document a été élaboré à la mi-janvier par la société Gestion Urbaine, Information et Conseil (GUIA) sur demande de la Commission du soutien à l’urgence nationale de l’Assemble nationale constituante ; il se dit « technique et politique »⁶⁰ et présente des conclusions techniques dont l’interprétation servira à justifier des décisions politiques. Sa première conclusion est que le phénomène « n’était pas prévisible », et ce malgré les nombreuses preuves selon lesquelles les autorités de la Défense Civile connaissaient bien la situation avant le 15 décembre. Ce propos visait l’exonération des autorités de toute responsabilité face à d’éventuelles plaintes de personnes, institutions et médias, et d’accusations de négligence dans la prévention, selon lesquelles des évacuations préventives auraient été possibles dans certaines zones. L’expertise technique libère ainsi les hautes autorités nationales de possibles accusations.

Le rapport GUIA dévalorise l’action du secteur civil du gouvernement, signalant que les hauts cadres « avaient paniqué » sans arriver à donner de réponse à l’urgence ni à mettre en place un dispositif effectif de secours. Le rapport rappelle également que le ministre de l’Intérieur, Ignacio Arcaya, fit un malaise devant les cameras de télévision alors qu’il essayait d’expliquer au pays l’ampleur du désastre. En effet, affecté par une forte sudation et une chute de tension diffusée en direct, le ministre Arcaya s’est montré terrorisé devant les circonstances⁶¹. Ce malaise, retransmis en direct, fut perçu comme emblématique de l’effondrement du noyau civil du gouvernement⁶².

Face à ce rapport, certains députés adoptèrent de positions intermédiaires. Par exemple, le député du parti politique MAS, Leopoldo Puchi, le critiqua : il soutint que parler « d’effondrement civil » était exagéré car « Il faut tenir en compte qu’il s’agissait de la pire catastrophe de l’hémisphère ». La prestation du gouvernement ne pouvait être condamnée car l’ampleur de l’événement rendait impossible toute administration⁶³.

Les conclusions de ce rapport adressé aux députés de l’Assemblée constituante justifièrent donc l’intervention et la prise de commandement des Forces armées comme le meilleur choix possible pour mener à bien les actions de secours et de sauvetage. Ce rapport fait preuve de parti pris en faveur de la militarisation du secours sans pour autant mentionner les conditions dans lesquelles les autorités civiles du secourisme ont géré la crise. La logique politique qui s’en dégage recouvre de fait un processus de suspension des responsabilités relatives à la pertinence des actions de secours menées par les militaires.

Le pouvoir exécutif mobilise aussi des arguments sur la nécessité de militariser la gestion de la catastrophe. La ministre de l’Environnement et des Ressources Naturelles Ana Elisa Osorio abordait en 2004 le sujet de « l’alliance civico-militaire » comme l’élément fondamental de la révolution bolivarienne. Pour expliquer la participation directe des effectifs des Forces armées à la planification et à l’exécution des programmes sociaux, elle évoque La Tragedia :

Deux éléments rhétoriques visent la légitimation de la présence des Forces armées dans le commandement de la gestion des sinistrés en dessinant une ligne de partage de l’urgence et de la post-urgence.

Tout d’abord, l’apparition du terme « dette sociale ». La valorisation de la « sécurité » du peuple tend à inscrire le projet du Président de dans le cadre du « paiement de la dette sociale » de l’État vénézuélien envers son peuple. La ministre reprend la remise en cause des politiques néolibérales avancées par les programmes d’ajustement structurel ; ceux-ci visaient le « rééquilibre de l’économie » des pays endettés auprès les organismes multilatéraux et conduisirent aux privatisations pendant les années quatre-vingt et quatre-vingt-dix. La mise en œuvre des programmes sociaux par des effectifs des Forces armées, et notamment les transferts massifs des sinistrés dans tous les forts militaires du pays, entre les mois de décembre 1999 et de mars 2000 correspondent, d’après la ministre, à l’une des façons dont le gouvernement « paiera la dette que l’État a envers le peuple ». La ministre affirme ainsi que la doctrine de la « sécurité nationale » ne se limite pas à la sécurité de l’État mais s’élargit à la prise en charge des besoins du peuple. Cet extrait témoigne de la représentation de la posture officielle qui automatiquement, met en rapport le sauvetage des sinistrés avec la politique sociale du gouvernement d’Hugo Chávez, en particulier le vaste programme d’aide sociale mené par l’Armée de terre, le Plan Bolivar 2000.

En second lieu, la permanence en dehors de l’urgence et la présence des Forces armées tout au long terme de la prise en charge des sinistrés nécessita la réélaboration politique de la signification des fonctions de la « sécurité » et de la « défense ». La catastrophe devient ainsi l’opportunité de la légitimation du pouvoir militaire dans une gestion publique qui durera bien au-delà de l’urgence. Face à un pouvoir civil « débordé et défaillant », la légitimation des Forces armées devient automatique.

Ainsi, ce n’est en effet pas au nom de la menace à la sécurité publique que provoquerait, classiquement, une déclaration de guerre ou, aujourd’hui, un danger d’attaque terroriste, mais au nom de l’émotion suscitée par le cataclysme et ses répercussions humaines que l’état d’urgence s’impose à tous pour rendre les sauvetages plus efficaces. Cette émotion sert à justifier l’allongement de l’urgence, entendue au sein de l’institution militaire comme le développement d’« actions spéciales ». De cette manière se maintient « l’effet d’offre de l’urgence propre à l’action humanitaire » analysé par Mariella Pandolfi à propos de l’actuation des ONGs au Kosovo (2002). La ministre Osorio déploie ainsi un argumentaire de militarisation des programmes sociaux alimenté par une logique de légitimation de « l’urgence à cause de problèmes urgents » (Pandolfi 2002 : 38). Le propos de la ministre Osorio constitue un exemple de l’argumentaire officiel qui prolonge l’émotion dans le temps et légitime les actions qui en découlent.