La déclaration de l'état d'urgence

Les mesures d’exception édictées le 17 décembre portèrent une ambigüité juridique et factuelle jamais résolue : les garanties constitutionnelles furent maintenues, même si pratiquement aucun contrôle ne fut prévu de l’action des « commandos spéciaux » dans les zones sinistrées. Le gouvernement se garda de tout acte autoritaire et, en même temps, l’Armée de terre émit et distribua un texte qui établissait un couvre-feu (toque de queda). Ce dépliant demandait aux habitants de la région de ne pas sortir de chez eux entre neuf heures du soir et sept heures du matin. Le couvre-feu comprenait aussi l’ordre donné aux soldats « d’ouvrir le feu » sur toute personne circulant de nuit et n’obtempérant pas à l’ordre de présenter ses papiers. Autrement dit, l’état d’urgence, jamais prononcé officiellement, était en vigueur pratiquement. Ce qui n’existait pas de droit existait de fait. La suspension des garanties était une mesure de droit relevant de l’exécutif, de la sphère du pouvoir civil – Assemblée constituante et Président –, et le couvre-feu une mesure pratique, d’ordre militaire, décidée et gérée par le haut commandement des Forces armées. Le cadre légal ne fut jamais formalisé alors que la disposition militaire fut efficacement accomplie⁶⁵.

Cette ambigüité dans la coordination des mesures d’exception engendra une crise marquée par l’attribution des responsabilités des actions commises pour rétablir l’ordre. J’analyserai tout d’abord les aspects juridiques problématiques inhérents à la déclaration de l’urgence par l’Assemblée constituante. Ensuite, j’aborderai les difficultés politiques de la mise en œuvre des actions politiques issues de cette normative juridique, particulièrement ambigüe dans la définition de l’exception. Enfin, je mobiliserai des matériaux visant à illustrer ces enjeux sur un terrain marqué par le chaos et la violence.

L’appel à l’aide humanitaire

L’urgence dure officiellement dix jours. Vendredi 17 décembre, le commissaire de la Croix-Rouge avança le chiffre de 50.000 morts lors d’une visite à la zone de désastre. Ce chiffre exagéré et irréel permit un premier déploiement de ressources de la part des ONGs internationales, dont la Croix-Rouge et Charitas. À partir du 21 décembre, médias et personnalités politiques annoncerent un nombre de morts different. Des doutes concernant le montant exact des pertes humaines persistent jusqu’aujourd’hui, et des estimations non statistiques effectuées par confrontation de sources avancent 852 victimes (Revet et Altez 2005 : 28) et environ 5.000 disparus.

Pendant la période de l’urgence, l’augmentation de ces chiffres releva de la nécessité perçue par le gouvernement et par les organisations internationales de justifier la demande et la réception d’aide. Pour le gouvernement, ce fut la condition préalable à la demande d’un cadre légal – le décret d’état d’alarme – permettant d’allouer des budgets spéciaux et d’entamer des procédures administratives d’urgence pour allouer des fonds non prévus dans les prévision budgétaires ordinaires. L’aide humanitaire dans ce premier moment consiste en dons d’espèces versés directement sur les comptes de la nation puis en tonnes de nourriture, de médicaments, d’équipement et de postes de secours de campagne, arrivés entre le 17 et le 21 décembre.

Tableau 1 Budget alloué à l'urgenceAide humanitaire internationale, attribution immédiate (17 au 21 décembre 1999)

Lors des cinq premiers jours de l’urgence la rédaction d’El Nacional signala la réception de 7.132.000 $, dont un don de 50.000 $ de la Banque Interaméricaine du Développement (BID) et un prêt de 200 millions de dollars⁶⁶.

Une exception ambiguë

Le 17 décembre 1999, prenant acte de « l’incapacité de civile et du ministère de l’Intérieur », l’Assemblée nationale constituante déclara « l’état d’ ‘alerte’ » (alarma). Ce terme est nouveau dans la législation vénézuélienne : la Constitution de 1961 citait un « état d’urgence » (emergencia), qui sous entendait la suspension des garanties constitutionnelles, situation assimilable à « l’état d’exception ».

Le décret de décembre 1999 fut rédigé comme suit :

« En considérant (…) qu’il existe une situation climatique extraordinaire sur tout le territoire national occasionnée par des précipitations constantes dans des proportions inusitées (…), l’exécutif national prend des dispositions extraordinaires pour mettre en œuvre toutes les actions de prévention et prendre les mesures nécessaires pour éviter encore plus de dégâts, prendre en charge la population affectée ainsi que coordonner l’action conjointe de toutes les institutions nationales, régionales et municipales (…). La population est invitée à se mobiliser et collaborer de façon solidaire avec les actions de secours et est exhortée à obéir aux consignes des autorités publiques à suivre les recommandations et à coopérer aux actions de prévention et de réponse. »⁶⁷.

Le décret « d’état d’alerte » du 17 décembre 1999 autorisait le Président à adopter les mesures qui s’avèreraient nécessaires pour « éviter plus de dégâts », sans pour autant remettre en question les garanties constitutionnelles que prévoyait la charte constitutionnelle de 1961, encore en vigueur, la nouvelle Constitution n’étant pas encore entrée en application. Le décret « encourageait » formellement la population à « agir de façon solidaire » et exigeait « un strict respect » des consignes des autorités publiques. Mais le décret ne faisait pas mention d’une éventuelle suspension des garanties constitutionnelles qui, juridiquement et automatiquement, entraîne la déclaration officielle de l’état d’exception⁶⁸, d’autoriser l’élargissement des pouvoirs de l’exécutif pour renforcer ces mesures de maintien de l’ordre.

Les principes de l’État de droit établis dans la Constitution prévoient ainsi la nécessité de légiférer l’exception et d’établir des normes. Dans la théorie constitutionnelle moderne démocratique et libérale de l’État de droit, une situation exceptionnelle requiert donc des mesures exceptionnelles pour être gouvernée, car la loi elle-même devient inapplicable (García Pelayo 1991 : 360)⁶⁹. En décrétant « l’état d’alerte », l’Assemblée nationale constituante, qui incarne dans ce moment tragique la souveraineté populaire, donnait au Président de non pas les plein-pouvoirs, qui auraient supposé une suspension des garanties constitutionnelles, mais une latitude absolue pour définir ce qui devait être décidé pour le bien commun. L’exigence supérieure que représente le devoir de sauver des vies justifia ainsi la déclaration de « l’état d’alerte », configuration particulière de l’« exception humanitaire ». Ce décret « d’état d’alerte » fut en fait un décret promulguant l’état d’exception qui ne dit pas son nom.

L’enjeu politique local soulevé par la catastrophe fut que, même si la Constitution de 1961 était valable au moment du désastre, ce cadre légal n’avait pas de légitimité politique. En effet, toute la campagne présidentielle d’Hugo Chávez en 1998 reposait sur la convocation d’une Assemblée constituante visant à refonder la nation en dénigrant le cadre juridique en cours à ce moment-là⁷⁰. Ainsi, le 15 décembre 1999, le pays vivait une période de transition entre deux régimes constitutionnels assez singulière, où la validité juridique ne correspondait pas à la légitimité politique. Le gouvernement avait implicitement décidé de ne pas appliquer la Constitution de 1961 juridiquement valable mais sans légitimité politique. Ce dilemme implicite dans le décret témoigne de l’importance du coût politique que signifiait la suspension des garanties constitutionnelles dans un contexte de refondation de la République sous l’égide bolivarienne⁷¹. D’ailleurs, comme je le développerai ultérieurement, cette mesure, habituellement impopulaire, rappelle au Venezuela la violence d’État lors des émeutes de février 1989⁷².

Le décret entérinait l’élargissement des compétences de l’exécutif par l’Assemblée constituante et, sous couvert de garantie de la protection de la société, le gouvernement obtint ainsi carte blanche pour dépasser ses compétences ordinaires :

« Le décret ne fait pas mention d’une suspension des garanties, néanmoins, donne des facultés extraordinaires au Président de la République pour adopter les mesures nécessaires pour éviter plus de dégâts. »⁷³

L’état d’exception est une disposition problématique de la théorie politique. La philosophie politique signale que l’état d’exception présente une ambiguïté juridique, « une lacune du droit public » (Agamben 2003 : 9) inhérente à la relation entre le droit et l’anomie. Dans le premier paragraphe d’Homo Sacer II, l’Etat d’exception, Agamben évoque la possibilité de créer un état d’urgence permanent à travers une mesure provisoire, sans qu’il n’y ait pour autant nécessité juridique de déclarer l’état d’exception (2003 : 10), c’est-à-dire, de suspendre l’ordre juridique lui-même (2003 : 15). C’est la thèse de l’exception comme la règle qui serait caractéristique de l’époque contemporaine. Ainsi, pour Giorgio Agamben (2003 : 11-12), « la création volontaire d’un état d’urgence permanent (même s’il n’est pas déclaré au sens technique) est devenue l’une des pratiques essentielles des États contemporains, y compris ceux qu’on appelle démocratiques ».

Néanmoins, la particularité vénézuélienne est que le décret en question n’a jamais entraîné de suspension des garanties constitutionnelles. Cette ambiguïté spécifique et locale est le signe du grand dilemme dans lequel le gouvernement vénézuélien s’enferma lors de La Tragedia. En effet, samedi 18, le gouvernement écarta complètement l’éventualité d’une suspension de garanties constitutionnelles par décret et, en même temps, les porte-paroles officiels déclarèrent son intention de réprimer les pillages et d’imposer l’ordre par la force.

Le vice-président de l’Assemblée constituante, Isaías Rodríguez, déclara :

« Un décret de restriction des garanties, loin d’aider, pourrait amener les gens à penser que l’état d’alarme est beaucoup plus grave et à comprendre cela dans un autre sens, différent de celui que le décret a réellement. »⁷⁴

La réelle nature du décret ne fut cependant jamais explicitée. Les citoyens de la zone dévastée furent ainsi de facto déchus de leurs droits. Cette situation singulière ne souleva pas de contestation politique dans l’immédiat car les Forces armées bénéficiaient de la confiance de la nation pour assumer leur tâche. Ainsi, pendant plusieurs semaines, sur le territoire dévasté, les forces de l’ordre, militaires et civiles, eurent de larges pouvoirs. La société non seulement n’y voyait rien à redire mais, au contraire, trouvait souhaitable et nécessaire cette démonstration d’autorité.

Le vice-président de l’Assemblée constituante, Isaías Rodriguez déclara, dès le 20 décembre : « il faut que les gens restent chez eux »⁷⁵, annonçant la « recommandation de la restriction de la circulation sur les routes de la zone pour faciliter le rétablissement de l’ordre ». L’expression fut pour le moins malheureuse si l’on tient compte du contexte en zone sinistrée : problèmes graves de ravitaillement, manque d’eau et d’électricité, lignes téléphoniques coupées. Cette déclaration de Rodriguez détournait l’attention de la gravité de la situation de détresse vécue dans la zone sous pretexte de responsabiliser « les gens » en matière de sécurité – rescapés, survivants, parfois blessés, isolés –, en leur demandant de « rester chez eux ». Cette déclaration équivalait aussi à admettre que les forces de l’ordre ne pouvaient pas assurer la sécurité des personnes qui circulaient dans la rue. De plus, José Vicente Rangel⁷⁶, ministre des Affaires étrangères lors de la catastrophe, précisa que le gouvernement écartait la suspension des garanties et l’établissement d’un couvre-feu, car il ne voulait pas d’« une mesure extrême »⁷⁷. Il ajouta cependant que « le gouvernement n’était pas disposé à tolérer les pillages et que toute altération de l’ordre public serait réprimée »⁷⁸.

Nous avons montré ailleurs que, dans le contexte de la catastrophe, la violence instituée dans l’ordre politique par le recul du droit fut justifiée comme étant « le prix à payer » pour éviter une violence plus grande (Fassin et Vasquez 2005). Mais il s’agit de souligner ici que la latitude absolue pour définir ce qui devait être décidé pour le bien commun caractérisa l’exercice des pleins pouvoirs. Dans ce cadre ambigu s’inscrit la violence de la répression de l’Armée de terre, comme une action découlant d’une exception consensuelle dans la sphère politique – l’exception humanitaire – mais qui n’échappe pas pour autant à la violence (Fassin et Vasquez 2005 : 399). Certes, cette exception est signée par l’objet de la mobilisation humanitaire, qui consiste prioritairement à sauver des vies : la légitimité si forte dont elle est investie tient précisément à ce qu’elle peut revendiquer un nombre de vies arrachées à la mort par famine, épidémie, blessure (Agamben 1997). Ainsi, les retombées de l’ambigüité du décret dépassent les paradoxes inhérents à la formule même de l’exception humanitaire.

L’établissement du couvre-feu

La déclaration officielle du couvre-feu se prêtait facilement à l’équivoque. Des prospectus, jetés des hélicoptères militaires qui survolaient les zones affectées, recommandaient à la « population d’éviter les déplacements hors des maisons et refuges entre sept heures du soir et six heures du matin ». En effet, les effectifs de la police et les autorités civiles régulières, qui opéraient dans la zone en conditions normales, faisaient aussi partie des sinistrés, sinon des disparus. En conséquence, nulle autorité civile n’était en capacité de veiller sur la population sinistrée. Forces armées et corps de sécurité spéciale – DISIP, corps des parachutistes de l’Armée de terre et Guardia Nacional – arrivant d’autres zones du pays par hélicoptère étaient les seuls à pouvoir pénétrer la zone et instaurer des postes de sauvetage et de contrôle⁷⁹. La recommandation est devenue, de fait, un ordre⁸⁰.

Dans sa conférence de presse du 22 décembre 1999 abordant le thème des pillages et des mesures que le gouvernement allait prendre, le Président Chávez évita d’évoquer l’établissement du couvre-feu :

« Le directeur de la DISIP [Jesús Urdaneta Hernandez] vient de partir [de La Casona, résidence du Président] Nous allons augmenter le nombre de fonctionnaires. Nous allons dupliquer les efforts. Je viens d’ordonner au directeur de la Direction d’Intelligence Militaire [la DIM] d’envoyer un escadron d’intelligence militaire [pour le distribuer dans la zone]. Nous allons accroitre la présence de la Police Militaire, je viens de l’ordonner au Ministre de la Défense. En résumé, nous allons redoubler de vigilance pour éviter qu’une vague de pillage et d’insécurité ne survienne. Il y a des tentatives, quelques faits, mais nous sommes en mesure de les neutraliser. »⁸¹

Le Président laissait dans l’ambiguïté l’attribution des fonctions à chaque corps de sécurité qui allait opérer dans la zone :

« - [Journaliste] Avez-vous envisagé l’établissement d’un couvre-feu?

- Nous l’avons envisagé mais, jusqu’à maintenant, nous considérons que nous sommes en mesure de garantir la sécurité sans couvre-feu. En tout cas, les troupes de parachutistes sont là, plus de 1.200 effectifs du bataillon de Chasseurs, de l’infanterie de Marine, de la Garde nationale. Nous allons introduire des effectifs de la DISIP dans des proportions importantes. Ce qu’il faut se dire est qu’avec ou sans couvre-feu nous allons garantir l’ordre, sommes en mesure de le faire et allons augmenter les actions. »⁸²

Le couvre-feu fut établi sans déclaration ouverte car sa proclamation aurait signifié la suspension des garanties constitutionnelles concernant la libre circulation. Cette situation engendra une crise politique, renforcée par les désaccords entre le président, les forces de l’ordre et l’Armée de terre, sur ce qu’il fallait faire su le terrain. Ce brouillage s’inscrit en effet dans signification historique du « monopole de la violence physique légitime » (Weber 1919) au Venezuela. Si l’on rappelle l’association sociologique classique de l’État et la violence instaurée par Max Weber, l’exercice historique de la violence légitime de l’État vénézuélien mène souvent à des confrontations entre les corps de sécurité pour exercer ce monopole sur le terrain. Ce brouillard du monopole constitutif de l’autorité est l’une des caractéristiques fondamentales de la société vénézuélienne.

* * *

Désignée comme La Tragedia, la catastrophe de décembre 1999 est un événement temporellement circonscrit et délimite deux états du monde social, l’un avant et l’autre après. Le phénomène fut certes d’autant plus ravageur que se conjuguèrent alors un phénomène naturel et une vulnérabilité historiquement constituée par un modèle inégalitaire d’occupation du territoire. Mais c’est la façon dont le gouvernement vénézuélien s’empara de cet événement qui mérite une attention particulière et constitue le champ privilégié de cette recherche.

Ce premier chapitre a montré comment la capacité réduite d’action des cellules de crise civiles créa des conditions favorables à la militarisation progressive de la gestion de la catastrophe. Cette militarisation est néanmoins confrontée à un décalage entre les actions des pouvoirs exécutif et législatif – le décret d’« état d’alarme » du 17 décembre 1999 sans suspension des garanties constitutionnelles – et les dispositions des Forces armées pour garantir l’ordre – l’établissement d’un couvre-feu. Ce décalage constitue le noyau de l’ambigüité dans l’état d’exception lors de La Tragedia. La décision d’appliquer des mesures répressives radicales constitue le premier acte politique fort marquant le moment de l’urgence.

L’Assemblée nationale constituante émit un décret d’« état d’alarme », tout en donnant au Président toutes les prérogatives qu’il jugera utiles pour faire face à la gravité de la situation. Sous l’argument de préserver l’ordre de la société et développer l’action humanitaire, le gouvernement obtint une carte blanche de la part de l’Assemblée constituante pou dépasser ses compétences ordinaires. Autrement dit, l’état d’urgence, jamais prononcé officiellement, était en vigueur pratiquement. L’état d’exception existait de fait.

En partant de la crise politique soulevée par la remise en cause du déploiement démesuré des effectifs de l’Armée de terre lors de la répression des pillages, l’analyse des formes et modalités d’application spécifiques des mesures du gouvernement vénézuélien montre le cheminement allant de la gestion de l’urgence à celle des sinistrés : la rhétorique officielle déploya un argumentaire visant à légitimer la prolongation de la présence des militaires dans la gestion des sinistrés, présentée comme une « solution souhaitable » à moyen et long terme au problème posé par le grand nombre de familles sans abri.

Dans le chapitre suivant, la description privilégiée du moment de l’exception conduira une analyse sur la violence sociale extrême survenue entre le 17 décembre et le 1er janvier 2000. En partant des récits des scènes de pillages, je montrerai différents registres présents dans les discours d’approbation ou de condamnation des exactions ; et comment leur sens s’inscrit dans l’histoire de la constitution même de la nation. Au-delà du constat phénoménologique et factuel sur les dures retombées sociales qu’ont les catastrophes et les désordres collectifs extrêmes qu’elles engendrent – les pillages lors du passage du cyclone Katrina à la Nouvelle-Orléans en septembre 2005, par exemple –, il s’avère nécessaire d’inscrire les pillages et leur répression dans un contexte de violence collective propre à une nation traversée par des crises profondes.